Intre 13 si 22 iunie 2012 s-a desfasurat in Brazilia, la Rio de Janeiro, Conferinta ONU privind dezvoltarea durabila, supranumita „Rio+20”, in marcarea implinirii a doua decenii de la Summitul Terrei (iunie 1992), organizat in aceiasi mare metropola sud-americana. Reprezentanti ai 193 de tari, dintre care 88 sefi de stat si de guvern au reafirmat angajamentele politice de continuare a eforturilor spre promovarea unei dezvoltari economice, in consonanta cu nevoile sociale si cu exigentele protectiei mediului. La 40 de ani de la prima reuniune mondiala de acest gen (Stockholm, iunie 1972) si in stransa legatura cu acest proces, dreptul mediului a cunoscut o evolutie exploziva, afirmandu-se astazi ca o tot mai importanta ramura de drept si o disciplina stiintifica post-moderna, studiata in universitati, care face obiectul unor cercetari stiintifice reprezentative. Totusi, spre a conserva progresele inregistrate si a impiedica posibile involutii, juristii de mediu au constituit un instrument inedit: principiul neregresiunii in dreptul mediului. Despre acest subiect am stat de vorba cu prof. univ. dr. Mircea Dutu, Directorul Institutului de Cercetari Juridice al Academiei Romane, reputat specialist in materie.
Andrei Savescu: Stimate Domnule Profesor, sa evocam, mai intai, evenimentul de la Rio; cum pot fi apreciate rezultatele sale in cadrul procesului general de dezvoltare a dreptului mediului?
Mircea Dutu: Din pacate, cea de-a cincea reuniune mondiala a ONU privind mediul nu a reprezentat un succes, ci, mai degraba, a marcat statu quo-ul, in sensul ca s-a marginit la a inventaria problemele existente ale protectiei mediului si devoltarii durabile, a reafirma angajamentele statelor in continuarea eforturilor solutionarii lor si a anunta cateva prioritati in domeniu. Printre acestea, notiunea de „economie verde”, considerata un instrument de promovare a dezvoltarii durabile, consolidarea rolului Programului Natiunilor Unite pentru Mediu (UNEP) si transformarea lui intr-o organizatie mondiala, ori incheierea unei conventii privind protectia oceanelor. Sta marturie unei asemenea situatii, faptul ca la reuniune nu s-a reusit decat adoptarea unei Declaratii finale, document cu caracter programator, nejuridic.
Dar cea mai mare invatatura trasa din atitudinile si opiniile reprezentantilor statelor participanti la Summit, precum si din ultimele evolutii in domeniu, se refera la necesitatea recunoasterii si garantarii ferme a principiului neregresiunii in dreptul mediului. Spre a nu pierde ceea ce s-a castigat pana acum si a asigura progresul reglementarilor juridice privind protectia mediului un asemenea demers este indispensabil.
Andrei Savescu: In ce context se afirma problema regresiunii-neregresiunii in dreptul mediului?
Mircea Dutu: In cei 40 de ani care au trecut de la inaugurarea “erei ecologice”, dreptul mediului a cunoscut o dezvoltare extraordinara. In plan cantitativ este suficient sa amintim, la nivel international cele 500 de tratate multilaterale, la care se adauga circa 900 de conventii bilaterale cu o atare tematica, faptul ca 40% din dreptul UE este drept al mediului, exprimat in peste 250 de directive si regulamente privind apa, aerul, zgomotul, deseurile, substantele periculoase si natura ori ca in tarile membre, printre care si Romania, circa 80% din legislatia de mediu este de sorginte unional-europeana si cuprinde sute de acte normative.
Aceasta “explozie” cantitativa a dreptului este insotita de o dorinta de ameliorare calitativa constanta a mediului, toate textele legale vizand, in principiu, lupta impotriva poluarii si conservarea faunei si florei. Progresele in continutul normelor juridice environmentale risca insa sa devina victima actiunii anumitor grupuri de presiune care continua sa considere, in ciuda declaratiilor de marketing in favoarea dezvoltarii durabile, ca politicile de mediu sunt un obstacol in calea dezvoltarii economice. Fenomene conjuncturale precum criza economico-financiara actuala ori neprevazute de ordin politic legate de schimbarea de guvern si ambitiile fiecarui nou ministru al mediului de a ramane in istorie printr-o noua lege cadru in materie, constituie amenintari permanente de recul al dreptului mediului.
Si aceasta, cu atat mai mult cu cat, punerea in discutie a masurilor juridice de protectie a mediului din ratiuni economice si/sau politice nu este impiedicata de niciun obstacol juridic.
Andrei Savescu: Cum se manifesta concret regresia in privinta reglementarilor privind protectia mediului?
Mircea Dutu: Desigur, in principiu, dreptul, reglementarile sale sunt intotdeauna amendabile si pot fi abrogate; nu exista „drepturi castigate” care sa permita mentinerea cu orice pret a unor prevederi date. Ceea ce un act normativ decide, un altul poate modifica sau inlatura, cu singura conditie sa se respecte ierarhia lor. O atare insecuritate juridica este inerenta teoriilor relative la aplicarea in timp a legilor. Nu exista drept imuabil sau etern. Mutatiile si evolutiile regulei juridice pot imbraca numeroase forme: abrogare, modificare, completare, derogare. Fiecare dintre ele poate conduce, potrivit continutului reformei, fie la un progres al dreptului, fie la un status quo in privinta intensitatii protectiei mediului, fie la un recul, o regresie. Dar aceasta din urma poate proveni nu numai din schimbarile survenite in planul dreptului pozitiv. Ea poate fi si rezultatul interpretarii prescriptiilor legale de catre judecator, exprimata in jurisprudenta ori de aplicare a lor de administratia publica. Primul, de exemplu, aplicand principiul dezvoltarii durabile va trebui sa arbitreze intre interesele ecologice, sociale si economice, poate sa dea prioritate ultimelor doua. La randul sau, prin neaplicarea reglementarilor legale de mediu ori neaplicare a sanctiunilor pentru nerespectarea lor administratia contribuie la acelasi fenomen.
Andrei Savescu: Ce remediu juridic s-ar putea gasi la un asemenea fenomen ingrijorator?
Mircea Dutu: Indiferent ca regresia in dreptul mediului provine de la textele legale, judecator ori din partea administratiei, se pune intrebarea: se pot gasi obstacole juridice care sa garanteze regresiunea? Altfel spus, dreptul mediului cuprinde reguli intangibile, care beneficiaza de asa-numita „clauza de eternitate”, dupa expresia teoreticienilor normativisti Kelsen si Merkl?
Raspunsul afirmativ este cel mai convenabil si se justifica prin importanta exceptionala, chiar vitala a valorilor astfel aparate si promovate prin drept. Si, din pacate, dincolo de imperfectiunile sale, acesta ramane singurul instrument eficient in atingerea obiectivului protectiei mediului. Referitor la mijlocul de infaptuire a scopului propus, cel mai potrivit pare a fi consacrarea mediului ca un nou drept uman; devenit fundamental, el beneficiaza de obligatia de a actiona ca semnificatiile sale sa devina cat mai efective, ceea ce implica si imposibilitatea revenirii, garantandu-se in acest mod neregresiunea dreptului recunoscut ca fundamental si prin aceasta ireversibil.
Andrei Savescu: Este si situatia dreptului romanesc? Asistarea la cazuri de regresie a reglementarilor ecologice?
Mircea Dutu: Pentru legislatia romaneasca, un exemplu elocvent in acest sens il reprezinta Codul silvic, respectiv Legea nr. 46/2008. Forma initiala, si asa destul de laxa in privinta fermitatii ocrotirii si conservarii fondului forestier a fost supusa unui atac treptat de cei interesati in exploatarea economica abuziva a padurii. Astfel, prima a fost inlaturata interdictia divizarii sub limita de 1 ha a proprietatii forestiere stipulata de fostul art. 34 alin. (2) din lege; mai intai prevederile au fost atacate cu exceptia de neconstitutionalitate considerandu-se ca ar contraveni dreptului de proprietate, dar Curtea Constitutionala a respins-o ca neintemeiata, invocandu-se „interesul social major, constand in conservarea fondului national forestier si asigurarea unui mediu sanatos”; in cele din urma, prin Legea nr. 54/2010, initiata de un grup de parlamentari, textul incomod a fost abrogat. Un alt exemplu il reprezinta prevederile art. 45 alin. (5) din Codul silvic care prevedea un drept de preemptiune in favoarea statului la cumpararea de paduri care constituie …. in fondul forestier proprietate publica a statului sau limitrofe acestuia, la pret si in conditii egale. Prin Legea nr. 60/2012 aceste dispozitii au fost modificate in sensul aplicarii si in acest caz prevederile de drept comun, prevazute in art. 1746 din Codul civil. Un proiect de lege de modificare a Codului urmareste alte amputari ale textului initial, in defavoarea protectiei fondului forestier.
Andrei Savescu: Sunt si alte domenii vizate?
Mircea Dutu: O alta forma de regres a dreptului mediului o reprezinta transpunerea defectuaosa a reglementarilor UE in domeniul si/ori aplicarea lor necorespunzatoare. Un exemplu de acest gen, elocvent, cu multiple si grave implicatii il reprezinta modul cum au fost transpuse in dreptul intern si sunt implementate unele prevederi ale Directivei-cadru privind apa, din 2000. Mai concret, dintre exceptiile de la nerespectarea obiectivelor de mediu, prin art. 27 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 107/1996 s-a preluat, tale qualedin reglementarea europeana si cea ca lucrarile pe ape sau in legatura cu apele in cauza sa fie „de interes public deosebit”, fara a se defini insa ceea ce inseamna acesta. Intr-o atare situatie, multi investitori in domeniul microhidrocentralelor afecteaza grav mediul, chiar in situri Natura 2000, de interes comunitar, in baza unor simple si usor de obtinut, hotarari de consilii judetene si pe motive sulfuroase si neconsistente ca tara are nevoie de surse de energie regenerabila.
Andrei Savescu: Care poate fi remediul juridic romanesc?
Mircea Dutu: Pentru a accepta ideea recunoasterii indirecte a principiului neregresiunii in dreptul roman avem doua premise constitutionale importante. Prima, consta in consacrarea, ca drept fundamental, a dreptului la un mediu sanatos si echilibrat ecologic si a obligatiei statului de a asigura cadrul legislativ exercitarii sale (art. 35 din Constitutie). Preluand formularea constitutionala, reglementarea-cadru in materie a stipulat garantiile procedurale in acest sens (art. 5 din O.U.G. nr. 195/2005 privind protectia mediului), generand astfel cateva parghii legislative importante de impiedicare a regresului juridic. Totodata, legea fundamentala prevede printre limitele revizuirii sale si pe cea care ar avea ca rezultat „suprimarea drepturilor si a libertatilor fundamentale ale cetatenilor sau a garantiilor acestora” (art. 152). In continuarea unei asemenea logici, orice lege ar trebui sa tina seama de consacrarea dreptului fundamental al oricarei persoane la mediu (si nu orice mediu, ci unul „sanatos” si „echilibrat ecologic”) si a semnificatiilor sale, iar controlul de constitutionalitate si cel de legalitate devine astfel un instrument de interzicere ori, cel putin, limitare a reculului reglementarilor privind protectia mediului. In plan superior, constitutional, exista o garantie suplimentara si specifica prin care se interzice puterii constituante derivate sa revizuiasca textul art. 35, in conditiile art. 152 alin. (2) din Constitutie, o asemenea competenta revenind exclusiv constituantului originar.
