In Romania, orice discutie serioasa de politici publice deviaza invariabil inspre populism, mai ales cand e vorba despre resurse energetice si „interesul national”. De pilda, acum se vorbeste despre un moratoriu privind exploatarea gazului de sist, moratoriu care, culmea, nu exista pentru ca a fost respins in Parlament tocmai de cei care l-au propus; sau vorbim despre „impozitarea cu 100% a veniturilor suplimentare din liberalizarea pietei de energie electrica si a gazului”, adica exproprierea castigurilor companiilor de pe urma liberalizarii, companii dintre care cele mai multe sunt de stat oricum, alta masura prost facuta si adoptata intempestiv, si care ar urma sa intre in vigoare de la 1 decembrie desi legea n-a fost nici macar aprobata inca.
Culmea, uneori populismul la romani merge chiar impotriva unor idei altminteri foarte populare, ca independenta energetica fata de rusi – cum e cazul faimosului moratoriu.
Un pic mai la Vest, o alta tara face lucrurile ca la carte cand e vorba de „interesul strategic, national”, independenta de gazul rusesc si negocierea inteligenta in UE. Polonia a adoptat zilele acestea o lege privind gazul si petrolul, lege considerata model de buna practica atat prin continut, cat si prin modul in care a fost discutata inainte. Prin noua lege, Polonia, care acum importa de la rusi 60% din gazul de care are nevoie, cauta sa atraga investitorii in exploatarea hidrocarburilor din tara, atat resurse conventionale cat si gaze de sist.
Dar in acelasi timp, fiind prima tara europeana unde ar incepe exploatarea gazului de sist, Polonia incearca sa asigure ca exploatarea se face cu grija fata de mediu tocmai ca sa nu riste proteste internationale din partea organizatiilor de mediu, sau sa se sperie Comisia Europeana si sa interzica gazul de sist in toata Uniunea ca urmare a vreunui scandal. In acelasi timp, se infiinteaza mecanisme prin care concesiunile sa ajunga numai la firme serioase, aplicarea regulilor si plata corecta a taxelor e strict monitorizata, iar statul se alege cu o suma importanta, cca 40% din valoarea gazului, impartiti intre guvernul central, regiuni si primarii, pentru ca si comunitatile locale care suporta tot deranjul exploatarii sa aiba cevade castigat.
Despre cum au rezolvat polonezii toate aceste probleme si ce are Romania de invatat, in ultimul Policy Brief al think tank-ului Expert Forum:
Extractia de gaz natural prin fracturare hidraulica e un subiect putin ȋnteles, dar care incinge spiritele ȋn UE. SUA a facut progrese mari dar Europa e mult mai reticenta; ȋn acest moment Polonia este tara care a avansat cel mai mult cu explorarea pe continent si a adoptat o lege din care Romania ar avea ceva de invatat.
In comunitatea tot mai larga a celor interesati de strategii energetice se discuta de cativa ani cu mare interes de noile tehnologii de extractie a gazului natural prin „fracturare hidraulica” (fracking). Aceasta consta ȋn injectarea de lichide sub presiune ȋntr-o formatiune de roci de sist care tin gazul captiv ȋn micropori, pentru a le fractura mecanic si a elibera astfel gazul, altfel inaccesibil. De unde si porecla de „gaz neconventional”.
Ca principiu aceasta nu e o tehnica noua, fiind folosita si ȋn Romania de decenii bune. Insa progresul tehnologic consta, pe scurt, ȋn aceea ca, de unde ȋnainte se putea fora doar ȋn put vertical, acum se poate merge cu forajul orizontal din putul principal, pe distante ȋntre 1.5 si 5 km, ceea ce duce la fracturarea unui volum mult mai mare de roca, la adancimi de peste 2 km, ceea ce face extractia rentabila economic (Fig. 1). Totul seamana cu o interventie chirurgicala prin laparoscopie ȋn stratul orizontal de roca.
SUA a ȋmbratisat cu entuziasm noua posibilitate si a creat un regim relativ liberal pentru explorare si extractie. Rezultatele au fost ca, ȋn mai putin de 10 ani, pretul gazului natural a scazut spectaculos, de aproximativ trei ori. Azi gazul de sist reprezinta o treime din consumul american si pana in 2035 ar putea ajunge la jumatate.
Rezervele totale de gaz din SUA (clasice plus neconventionale) sunt suficiente pentru consumul tarii pentru cca. 100 de ani; iar SUA ar putea deveni, din importator, chiar exportator de gaz.
Terminale scumpe ȋn care se investise masiv pentru a realiza importuri de gaz lichefiat din strainatate (in 2000, SUA planificase investitii de 100 miliarde de dolari in terminale de import) au ȋnceput sa fie reconvertite pentru export. Culmea, gazul de sist a facut ca SUA, desi nu e semnatar al acordului de la Kyoto, sa-si reduca emisiile de CO2 cu 450 mil tone in ultimii 5 ani, inlocuind centrale electrice pe carbune cu unele pe gaz, mai eficiente economic si mai putin poluante. In acest timp UE, in ciuda angajamentelor anuntate cu surle si trambite, si-a crescut emisiile totale de CO2 in acelasi interval.
Statele UE au fost mult mai reticente ȋn a aproba noua tehnologie, chiar si ȋn stadii de explorare, din diverse motive. In primul rand, nu era plauzibila existenta unor rezerve de gaz de sist la fel de mari – estimarile difera si azi substantial de la o evaluare la alta. In al doilea rand, populatia mult mai densa pe continentul European face ca aspectele de mediu sa fie aici foarte sensibile: volumul mare de apa necesar fracturarii hidraulice, din care apoi o parte iese din put si trebuie tratata ȋn mod adecvat, pune probleme fara precedent fata de forajele practicate pana ȋn prezent; dar si terenul necesar pentru exploatare si infrastructura de transport e mult mai costisitor.
Pe de alta parte, UE beneficiaza in schimb indirect din faptul ca in SUA se extrage mult gaz de sist: analistii spun ca Europa economiseste anual 7-8 miliarde de euro prin efectul boom-ului gazelor de sist in SUA. Cum SUA nu mai importa acum cantitatea de gaz din trecut, de prin 2008 incoace ajung cantitati mai mari de gaz la terminalele LNG vest-europene.
Companiile europene care cumpara din pietele spot au fost avantajate de acest exces de oferta in piata, iar cei blocati in contracte rigide pe termen lung cu Gazprom, la preturi legate de petrol si nu determinate de cererea si oferta din piata de gaz spot, au avut de pierdut. De altminteri, unii jucatori puternici sunt realmente afectati de dezvoltarea unei piete spot, liberalizate in Europa, cu contracte flexibile, de pilda importatorii germani de gaz care au investit in North Stream si trebuie sa-si recupereze investitia.
Diferenta cea mai importanta ȋntre America si Europa tine insa de regimul proprietatii: de regula ȋn SUA resursa de gaz subterana apartine de drept proprietarului privat al terenului de deasupra ei. In Europa, prin contrast, resursa subterana apartine statului.
Aceasta diferenta este cruciala pentru dinamica politica si acceptabilitatea sociala atunci cand se pune problema unor noi foraje: ȋn SUA proprietarii sunt ȋn general cointeresati ȋn mod natural de eventualele descoperiri, desi si aici legislatia de mediu este la fel de stricta ca si ȋn Europa (daca nu chiar mai bine urmarita ȋn practica, cel putin ȋn comparatie cu situatia din noile state membre ale UE) iar activismul civic si de media la fel de viguros.
Invers, ȋn tarile membre UE comunitatile locale nu au nici o garantie ca vor beneficia direct de eventualele descoperiri si nu se vor alege doar cu disconfortul generat de activitatile de explorare si exploatare. De aceea ele devin primii opozanti ale unor eventuale noi proiecte.
Nu este mai putin adevarat ca noutatea aplicarii acestei tehnologii pe scara larga si cu volume uriase de substante injectate ȋn roca, precum si timpul relativ scurt scurs de cand ea s-a generalizat, impune precautie ȋnainte de a trage concluzii definitive privind efectele asupra conditiilor locale de mediu.
Exemplul Poloniei
Dintre europeni, polonezii sunt cei mai avansati ȋn Europa la capitolul explorari de gaz de sist. Motivele sunt evidente. Polonia este dependenta de importurile de gaz din Rusia si intre cele doua state exista vechi antipatii istorice.
Polonia are acum unul dintre cele mai mari preturi pentru gazul de la Gazprom (550 USD/1000 m3) si importa de la acesta 60% din consumul intern.
Polonia a fost afectata puternic in 2009 de neintelegerile si santajul politic in relatiile dintre Rusia si Ucraina, in criza gazului.
In plus, tocmai dependenta de gazul rusesc face ca Polonia sa se bazeze prea mult pe carbune, care asigura in jur de 85-90% din productia de energie electrica; drept urmare, Polonia are probleme serioase si costuri mari pentru indeplinirea cerintelor UE privind reducerea emisiilor de CO2, si si-a castigat si antipatii la Bruxelles din cauza asta. In schimb, Polonia se pare ca ar avea cele mai mari cantitati de gaz de sist din Europa cu potential comercial, cu exceptia Ucrainei.
Drept urmare, Polonia a transmis mesaje clare si consecvente in timp potentialilor investitori, spre deosebire de alti membri UE, fapt care a si atras interesul acestora, iar in prezent exista 111 licente de explorare. Dar cel mai important, Polonia a inteles ca trebuie sa asigure un cadru legislativ clar, predictibil si stabil, si sa inlature barierele strict birocratice. In octombrie 2012 s-a definitivat si cadrul legislativ pentru gazul de sist: o lege care, desi poate nu perfecta, e considerata de cei mai multi o imbunatatire semnificativa a situatiei anterioare. Legea urmeaza sa fie aprobata si publicata in noiembrie.
Noua lege privind hidrocarburile priveste toate tipurile de resurse, petrol si gaz, conventionale sau nu. Pe partea de gaz de sist, legea e un pachet care cuprinde prevederi referitoare la impozitare, constituirea unei autoritati de reglementare (NOKE) si constituirea unui fond de hidrocarburi (HGF) in administrarea guvernului central. Suma totala incasata de stat ar putea ajunge la maxim 40% din profitul brut in 2015 (5% redeventa; un impozit special pe cash flow de 25% din care se permite deducerea investitiilor; si 19% impozitul pe profit).
Se dereglementeaza partea de explorare care nu presupune foraj sau alte riscuri de mediu asociate fracking-ului: adica o companie poate face partea de explorare neinvaziva ce nu necesita puturi si inainte de obtinerea licentei de explorare. Se acorda o singura concesiune pentru explorare si productie; concesiunile se dau exclusiv prin licitatie cu precalificare pentru a asigura ca firmele au capacitatea tehnica sa faca explorari si exploatari de calitate; obtinerea avizelor de mediu este bazata pe conditii foarte clare si foarte transparente.
Cum in UE exista doar reglementari generale de mediu iar institutiile Uniunii n-au o pozitie ferma pro sau contra gazului de sist, Polonia ar putea sa devina un deschizator de drum, dar pentru asta a si incercat sa inlature pe cat posibil riscurile de reglementare percepute, tocmai pentru a evita ca vreo institutie UE sa considere solutia poloneza riscanta (pentru mediu) si sa blocheze explorarea sau exploatarea gazului de sist prin legislatie comunitara.
Asa a aparut in lege NOKE, Operatorul National de Energie si resurse minerale, o companie capitalizata dintr- un fond de privatizari, detinuta 100% de stat (prin Ministerul Finantelor). NOKE urmeaza sa participe ca actionar minoritar in parteneriatul cu companiile care vor explora / exploata gazul de sist. Prin asta se urmareste asigurarea accesului la toate datele relevante, ca acele companii sa plateasca la bugetele publice toate contributiile la timp; indeplinirea conditiilor de mediu si obligatiilor conform concesiunilor acordate. Mai mult, legea spune ca toate vanzarile secundare de licente vor fi avizate de NOKE – de exemplu, dupa plecarea lui Exxon (pe care polonezii spera inca sa-i razgandeasca) concesiunea nu va fi vanduta chiar oricui, ci numai unei companii la fel de calificate.
NOKE e de fapt o companie-jucator si reglementator in acelasi timp, lucru care a fost criticat pentru posibilul conflict de interese. De pilda, NOKE ar putea incerca sa abuzeze de pozitia sa privilegiata pentru a castiga cota de piata. Apoi, o entitate de stat atat de importanta ar putea deveni corupta sau netransparenta si sa nu dea socoteala in fata nimanui pentru ce face. Dar pana la proba contrarie, modelul NOKE ar putea totusi sa functioneze; actorii din piata consultati in cursul elaborarii legii par multumiti de aceasta solutie, percepand NOKE mai curand ca un mecanism de sprijin pentru titularii de licente ce intampina dificultati in finantare.
Un ultim punct foarte interesant, ce a facut obiectul unor lungi negocieri pe parcursul elaborarii legii, il reprezinta modul in care se impart veniturile intre stat si bugetele locale. Taxa pe hidrocarburi urma sa alimenteze un fond special (HGF) din care sa se finanteze proiecte cu impact semnificativ in viitor pentru Polonia (ex. infrastructura).
Solutia a fost sustinuta de cei care argumentau ca autoritatile locale nu trebuie sa devina prea dependente de o singura resursa de tip renta (venituri din energie) iar guvernul central ar trebui sa foloseasca banii pentru proiecte de care sa beneficieze toti polonezii in viitor.
Pe de alta parte, sustinatorii descentralizarii argumenteaza ca riscurile si costurile sunt in primul rand locale, iar comunitatile locale si regiunile trebuie sa fie cointeresate cumva in „febra gazului de sist”, marind astfel acceptabilitatea sociala si rezolvand perpetua dilema de tip NIMBY. In cele din urma s-a ajuns la compromisul impartirii acestor resurse dupa o formula, ramanand de definitivat pana la sfarsitul acestui an procentele din aceste venituri care vor ajunge la guvernul central si la autoritatile locale, precum si conditiile de utulizare a banilor.
Lectii pentru Romania
Exemplul Poloniei e interesant nu doar pentru cazul gazului de sist, ci si ca exemplu general de buna practica ȋn atragerea investitorilor straini intr-o tara pe timp de criza. Polonia e practic singurul stat din UE care nu a avut recesiune in ultimii ani; e considerat ca avand un mediu de afaceri prielnic investitiilor si in general un cadru de reglementare si de politici publice bun.
E remarcabil modul ȋn care Polonia stie sa- si negocieze bine in toate institutiile UE interesul propriu (a se vedea discutiile privind reducerile de emisii sau alocarile de fonduri europene) iar asta se intampla si din cauza ca exista o colaborare buna la nivelul guvernului intre ministere care sustin o pozitie comuna. De pilda, Ministerul Afacerilor Externe a discutat indelung cu UE si Ministerul Mediului din Polonia pentru a asigura ca legea privind hidrocarburile este acceptabila pentru UE si nu apar ingrijorari majore asupra capacitatii Poloniei de a-si pune in aplicare cu strictete propriile reglementa – una din vesnicile temeri, de multe ori justificate, ȋn statele nou membre.
In acest timp, in Romania oficialii discuta despre un moratoriu pe exploatarea gazului de sist. Culmea, acest moratoriu pe ceva ce nu a cerut nimeni (pentru ca Romania e departe de faza de exploatare, avand loc doar timide activitati de pre- explorare, constand mai mult in achizitionarea de date deja existente) este fluturat ȋn fata opiniei publice dar nu exista de fapt ȋn vreun act oficial. Desi e prezent in programul de guvernare al coalitiei de la Putere, cand s-a pus problema adoptarii ca lege in Parlament a fost respinsa chiar de initiatori, ȋntr-un (alt) exemplu tipic de supra-realism dambovitean.
Legea hidrocarburilor in Polonia a fost indelung discutata cu toti cei interesati sau afectati de ea (stakeholders). Ca urmare, are acum o forma considerata acceptabila de toata lumea, iar fiecare optiune de policy a fost luata in calcul (simplificare vs. reglementare stricta; interes national vs. prioritati locale; interes polonez vs. pozitii comunitare; interesul investitorilor straini vs. interesul contribuabililor polonezi etc.).
Desi nici o solutie nu e perfecta, legea in forma actuala e considerata de toti o imbunatatire fata de cadrul legal anterior.
Pe de alta parte, oricat ar fi de obsedata de reducerea dependentei de Rusia, Polonia tine cont si de riscurile de mediu, din simplul motiv ca nu vrea sa riste un scandal sau vreo interdictie din partea unei institutii UE care sa inchida definitiv subiectul gazului de sist in Europa.
Doua aspecte din modelul polonez pun serioase probleme de aplicare in Romania, desi ar putea la o adica functiona in Polonia:
1. Constituirea unui fond din hidrocarburi pentru investitii pe termen lung e o optiune care poate functiona bine in Norvegia, de unde a fost ȋmprumutat modelul. Dar experienta romaneasca arata ca un asemenea fond s-ar cheltui instantaneu si populist in pensii, pe modelul fondului de dezvoltare constituit intre 2003-2007 din privatizarile Petrom, BCR etc., de 11 miliarde de euro. Ramane sa vedem cat de responsabila va fi clasa politica poloneza ȋn a administra o asemenea avere pe termen lung si daca nu va ceda, ca la noi, tentatiei de a face praf banii ȋn interiorul unui ciclu electoral.
2. Intrebarea nu este daca se pot face reglementari bune, ci daca avem realmente institutii suficient de puternice incat sa le si puna in aplicare. De pilda, in ce masura NOKE nu ar deveni la noi o noua Hidroelectrica, plina de capuse? Sau un reglementator de mediu e capabil sa verifice daca o companie respecta toate obligatiile pe care si le-a asumat?
Una peste alta, din exemplul polonez trebuie sa retinem ca:
• Pentru gazul de sist putem permite explorare non-invaziva cu restrictii minime, exact asa cum fac polonezii, pentru ca intai si intai trebuie sa vedem exact ce resurse avem, deoarece nici asta nu stim. Pentru explorare si exploatare prin fracking propriuzis avem timp sa sa vedem ce se intampla in Polonia, care are un avans de 5-6 ani fata de noi; in plus, in 5-6 ani tehnologia poate evolua, practic gazul de sist se exploateaza de mai putin de doua decenii. Putem observa efectele pe care le va avea legislatia lor inainte sa facem noi inovatii ad hoc si periculoase.
• Trebuie sa se explice publicului riscurile reale ale exploatarii unei resurse, pentru a evita pentru investitori o noua poveste de tipul Rosia Montana, unde statul nu ia o decizie, da sau nu, de mai bine de 6 ani, iar publicul a ajuns sa deteste ideea exploatarii. In interesul cetatenilor trebuie evitat ca statul sa aprobe cine stie ce exploatare care aduce riscuri mari. Mai ales, trebuie vazut ce riscuri necesita reglementari foarte stricte si care se pot gestiona prin faptul ca insusi investitorul e interesat ca riscul sa nu se produca.
De pilda: cat de mare este riscul poluarii apei, daca se fisureaza peretii putului? In ce masura un investitor nu are chiar el insusi interesul ca acest lucru sa nu se intample, din cauza ca ii afecteaza chiar lui profitul, putul trebuind abandonat ȋn caz de inundare? Toate aceste chestiuni trebuie puse pe masa si dezbatute transparent, evitand deciziile bazate pe emotii si informatie pop, periculoase pe termen lung si populiste.
• Subiectul cadrului fiscal (redevente, impozite pe hidrocarburi, alte taxe) ar trebui discutat inca de pe acum, deoarece nivelul lor in Romania pentru rezervele conventionale e un subiect fierbinte in aceste luni. Vom avea exploatari de resurse noi in viitorul previzibil (Marea Neagra) iar statul trebuie sa discute din timp astfel de chestiuni cu actorii din piata, contribuabilii si autoritatile locale, nu sa vina cu idei intempestive de impozitare agresiva, cum se intampla acum cum impozitul pe veniturile suplimentare din liberalizare.
Resursele obtinute din exploatare trebuie impartite intre guvernul central si autoritatile locale, fiind folosite transparent si strict pentru investitii, nu pentru consum curent, cum viseaza unii. Nu de alta, dar resursele naturale nu dureaza vesnic si vedem cu totii azi ȋn Europa ce greu este sa retragi beneficii sociale pentru care nu mai ai o baza, dupa ce oamenii s-au obisnuit cu ele decenii.
Pe de alta parte, trebuie evitata supra-compensarea comunitatilor locale, care nu trebuie sa ajunga „rentieri de sonda” – unul din cele mai tipice exemple de proasta guvernare locala pe glob astazi.
• Un mediu de efaceri stabil si o legislatie discutata cu toti stakeholderii, care sa nu se modifice de la o zi la alta, sunt necesare pentru ca un investitor strain serios sa vina in Romania.
• Cel mai important pentru Romania este de fapt sa-si asigure securitatea energetica prin diversificare si sa atraga investitii si know how modern, decat sa-si faca iluzii ca se pot constitui fonduri gestionate pe termen lung pentru infrastructura sau finantarea serviciilor sociale, cata vreme nu se fac si alte imbunatatiri de governance, care, dupa ce s-a ȋntamplat ȋn ultima veme, par o iluzie.
